Anstaltsforhold: Grænser for institutioners magt

På institutioner som fængsler, psykiatriske afdelinger, botilbud og asylcentre kan der forekomme forskellige former for indgreb over for beboere, patienter eller indsatte. Disse indgreb kan være vidtgående og omfatte alt fra kropsvisitation og visitation af ejendele til urinprøvekontrol, tvungen tøjvask, postkontrol, natlig aflåsning og kontrol af litteratur. Institutionernes hensigt bag disse indgreb er ofte at beskytte den enkelte beboer eller at opretholde ro og orden. Selvom intentionerne kan være gode, rejser disse indgreb et vigtigt spørgsmål: Har institutionen den nødvendige juridiske hjemmel til at foretage dem?

Fælles for mange af de indgreb, som Ombudsmanden har stødt på under tilsynsbesøg i de senere år, er, at de enten manglede hjemmel i skrevne regler (love eller bekendtgørelser), eller at hjemlen var tvivlsom. Dette har ført til en løbende fokus fra Ombudsmandens Tilsynsafdeling og Børnekontor på netop spørgsmålet om tilstrækkelig hjemmel for indgreb over for personer på institutioner, og også over for besøgende.

Hvad er et anstaltsforhold?

Når et indgreb eller en bestemmelse i en husorden ikke har hjemmel i skrevne regler, opstår spørgsmålet ofte, om der kan findes hjemmel i den uskrevne grundsætning om anstaltsforhold, også kendt som anstaltsbetragtninger. Denne uskrevne regel anerkender, at en institutions ledelse i et vist omfang kan fastsætte ordensregler og foretage indgreb for at sikre, at institutionen kan fungere efter hensigten. Indgreb eller regler, der bygger på dette princip, siges at have hjemmel i anstaltsforholdet.

Grundsætningen om anstaltsforhold er altså et princip, der anerkender institutionernes behov for at kunne fastsætte interne regler og træffe foranstaltninger for at opretholde orden, sikkerhed og den daglige drift. Det er en form for resthjemmel, der kan komme på tale, når der ikke findes specifik lovgivning, der direkte regulerer et bestemt forhold inden for institutionens rammer.

Grænserne for anstaltsforhold som hjemmel

Selvom anstaltsforholdet kan udgøre en form for hjemmel, er det vigtigt at understrege, at der er klare grænser for, hvornår dette princip kan anvendes. Anstaltsforholdet kan langt fra begrunde alle typer af indgreb. Ombudsmanden har i sine udtalelser fastslået en række principper for, hvornår anstaltsforholdet *ikke* kan anerkendes som tilstrækkelig hjemmel:

• Indgreb i grundlæggende rettigheder: Jo mere intensivt et indgreb griber ind i personers grundlæggende rettigheder, herunder den personlige frihed og integritet, desto større krav stilles der til hjemlen. Anstaltsforholdet kan næppe hjemle indgreb af meget indgribende karakter. Eksempler på sådanne indgreb, der typisk ikke kan hjemles i anstaltsforhold, omfatter indespærring, ransagning af ejendele, konfiskation af mobiltelefoner, krav om aflæggelse af urinprøver eller opsætning af overvågningsudstyr.
• Når forholdet er reguleret i skrevne regler: Hvis et indgreb eller et forhold allerede er udtrykkeligt reguleret i skrevne regler (love eller bekendtgørelser), kan anstaltsforholdet normalt ikke anvendes som hjemmel til at fravige eller supplere disse regler, hverken i konkrete afgørelser eller i husordener. Den skrevne regel har forrang.
• Når forholdet har været reguleret, men ikke længere er det: Anstaltsforholdet kan som udgangspunkt heller ikke udgøre hjemmelsgrundlag for indgreb, som tidligere har været – men ikke længere er – reguleret af skrevne regler. Hvis lovgiver har fjernet en tidligere regulering, indikerer det, at indgrebet ikke længere ønskes hjemlet, og anstaltsforholdet kan ikke genindføre hjemlen.

Baseret på disse principper kan anstaltsforholdet ofte kun udgøre hjemmelsgrundlag for mindre vidtgående indgreb eller bestemmelser i husordener. Dette kan for eksempel være regler om, hvornår der skal være ro på en afdeling, regler for besøgstid, hvor man må ryge, eller institutionens alkoholpolitik. Disse er ordensregler, der er nødvendige for den daglige drift, men som ikke i samme grad griber ind i de grundlæggende frihedsrettigheder.

Ombudsmandens sager: Eksempler på manglende hjemmel

Ombudsmanden har i de senere år behandlet flere sager, hvor anvendelsen af anstaltsforhold som hjemmel har været problematisk. I 2020 offentliggjorde Ombudsmanden seks sager om manglende eller tvivlsomt grundlag for indgreb. En af disse sager (FOB 2020-43) involverede 17 forskellige psykiatriske afdelinger, hvor Ombudsmanden gennemgik husordenerne og konstaterede manglende eller tvivlsom hjemmel for en række bestemmelser.

Et markant eksempel, der illustrerer begrænsningerne ved anstaltsforholdet som hjemmel for mere indgribende foranstaltninger, er sagen fra Sikringsafdelingen (FOB 2020-16). Under et tilsynsbesøg blev det opdaget, at Sikringsafdelingen, en særlig psykiatrisk afdeling for patienter dømt til anbringelse, havde begrænset visse patienters adgang til bestemt litteratur. En patient måtte ikke læse religiøs litteratur, historiske tidsskrifter eller Illustreret Videnskab, mens en anden ikke måtte læse bøger om psykiatri.

Institutionens begrundelse for indgrebet var behandlingsmæssige hensyn; flere patienter var præget af vrangforestillinger, som kunne forværres af for mange stimuli. Som hjemmel henviste myndighederne til en bestemmelse i psykiatriloven om husordener og til retsgrundsætningen om anstaltsforhold.

Ombudsmanden vurderede, at begrænsningen af adgangen til litteratur var et indgreb i patienternes ret til at modtage information, en ret der er beskyttet af artikel 10 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Ombudsmanden fastslog, at indgreb i individuelle frihedsrettigheder kræver klar og sikker hjemmel. Ombudsmanden mente, at bestemmelsen i psykiatriloven om husordener ikke alene gav den nødvendige hjemmel, og at anstaltsforholdet heller ikke kunne hjemle et så vidtgående indgreb som at begrænse retten til information. Det daværende Sundheds- og Ældreministerium anerkendte problemet og lovede at arbejde for et klarere hjemmelsgrundlag.

Skrevne regler øger retssikkerheden

Ombudsmandens arbejde med at påpege manglende eller tvivlsom hjemmel har i flere tilfælde ført til, at der er blevet skabt egentlig lovgivning til at regulere forhold, der tidligere kun var baseret på tvivlsom praksis eller anstaltsforhold. Et eksempel er muligheden i serviceloven for at fastsætte restriktioner for besøgende på plejehjem m.v., hvilket kom efter en udtalelse fra Ombudsmanden (FOB 2010 20-7).

En nærmere regulering i lovgivningen øger generelt retssikkerheden for borgerne. Når bestemmelser er nedfældet i en lov, angives det typisk præcist, hvornår indgreb kan foretages. Dette indebærer også indirekte en klar angivelse af, hvornår indgrebene *ikke* kan benyttes. Denne klarhed mangler, når hjemlen alene bygger på den uskrevne grundsætning om anstaltsforhold.

Lovreguleringer inkluderer ofte også krav til dokumentation af indgrebene og giver borgerne mulighed for at klage over afgørelser. Skrevne regler mindsker derfor risikoen for, at der i praksis foretages indgreb uden den nødvendige hjemmel. Samtidig giver det et mere solidt grundlag for, at prøvelsesinstanser som Ombudsmanden kan vurdere hjemmelsgrundlaget for konkrete indgreb.

Endelig sikrer lovgivning, at afvejningen mellem borgernes frihedsrettigheder og de saglige hensyn, der ligger bag et indgreb, foretages af Folketinget. Dette giver en vigtig demokratisk forankring for de begrænsninger, der måtte pålægges borgere på institutioner.

Sammenligning: Anstaltsforhold vs. Skrevne Regler som Hjemmel

Frivillige aftaler: Er de reelt frivillige?

Inden for psykiatrien har Ombudsmanden ofte fået oplyst, at indgreb sker på baggrund af "frivillige" aftaler med patienterne. Dette princip om patientens selvbestemmelse og samtykke er grundlæggende i sundhedsloven og psykiatriloven, hvor tvang kun må benyttes som sidste udvej.

Under et besøg på Sikringsafdelingen stødte Ombudsmanden på et eksempel, hvor to patienter havde indgået en aftale om "udslusning fra døraflåsning" (FOB 2020-15). Patienternes døre havde tidligere været låst med hjemmel i psykiatriloven. Senere blev det aftalt, at dørene ikke længere skulle låses, men patienterne måtte alligevel ikke forlade deres stuer uden at tilkalde personale og blive hentet. Selvom aftalen blev kaldt "frivillig", var der tvivl om, hvorvidt den reelt var det.

Ombudsmanden har i flere sager (herunder FOB 2020-15 og FOB 2020-25) understreget, at psykiatriske afdelinger skal sikre sig, at aftaler med patienter reelt er frivillige. For at en aftale skal være gyldig og ikke udgøre ulovlig tvang, skal den opfylde flere krav:

• Den skal være indgået helt frivilligt af patienten.
• Patienten skal have modtaget fyldestgørende information om aftalen og dens konsekvenser.
• Patienten skal være i stand til at give et gyldigt samtykke.

Hvis disse betingelser ikke er opfyldt, er der tale om ulovlig tvang, uanset personalets intentioner. Det er også afgørende, at patienterne er informeret om, at de til enhver tid kan trække sig fra en sådan aftale, uden at dette automatisk fører til sanktioner.

Det relativt høje antal sager inden for psykiatrien, hvor Ombudsmanden har fundet manglende eller tvivlsom hjemmel til indgreb eller tvivl om gyldigt samtykke, har ført til, at Ombudsmanden i 2021 satte særligt fokus på tvang og ulovbestemte foranstaltninger i psykiatrien under sine tilsynsbesøg.

Spørgsmål og svar om anstaltsforhold

Hvad er et anstaltsforhold?

Et anstaltsforhold er en uskreven juridisk grundsætning, der i et begrænset omfang giver institutioner (fængsler, hospitaler, botilbud m.v.) hjemmel til at fastsætte ordensregler og foretage mindre indgribende foranstaltninger, der er nødvendige for institutionens daglige funktion og opretholdelse af ro og orden.

Hvad er anstaltsbetragtninger?

Anstaltsbetragtninger er et andet udtryk for det samme princip som anstaltsforholdet. Det refererer til de hensyn og den uskrevne hjemmel, der kan ligge til grund for institutioners interne regler og mindre indgribende praksis.

Hvilke typer af indgreb kan ikke hjemles i anstaltsforhold?

Anstaltsforholdet kan som udgangspunkt ikke hjemle indgreb, der griber intensivt ind i personers grundlæggende rettigheder og integritet. Dette inkluderer for eksempel kropsvisitation, ransagning af ejendele, tvungne urinprøver, indespærring eller begrænsning af retten til information (som adgang til bestemt litteratur). Det kan heller ikke bruges, hvis forholdet allerede er eller har været reguleret i skrevne regler.

Hvorfor er skrevne regler bedre end anstaltsforhold som hjemmel?

Skrevne regler, altså love og bekendtgørelser, giver langt større retssikkerhed, fordi de er klare, præcise og offentligt tilgængelige. De definerer tydeligt, hvornår indgreb er tilladt, og hvornår de ikke er. De indeholder ofte krav til dokumentation og klagemuligheder og er vedtaget demokratisk af Folketinget, i modsætning til anstaltsforholdet, der er en uskriven og mere uklar regel.

Hvornår er en "frivillig" aftale på en institution ikke reelt frivillig?

En aftale på en institution, især inden for psykiatrien, er kun reelt frivillig, hvis patienten indgår den af egen fri vilje, er fuldt informeret om indhold og konsekvenser, og er i stand til at give et gyldigt samtykke. Hvis aftalen indgås under pres, uden tilstrækkelig information, eller af en patient der ikke er samtykkekompetent, betragtes den juridisk som ulovlig tvang, uanset institutionens hensigt.

Sammenfattende viser Ombudsmandens arbejde, at spørgsmålet om hjemmel for indgreb på institutioner er komplekst, og at anstaltsforholdets rolle som hjemmel er begrænset. Klar lovgivning er afgørende for at sikre borgernes retssikkerhed og beskytte deres grundlæggende rettigheder, når de opholder sig på institutioner.

Kunne du lide 'Anstaltsforhold: Grænser for institutioners magt'? Så tag et kig på flere artikler i kategorien Læsning.